长期以来，北京二中院高度重视司法研究工作，围绕理论实务前沿问题、案例深度解析等形成了一批专业性较强的研究成果。为充分发挥人民法院以案释法的独特作用，落实“谁执法谁普法”普法责任制，特开设“明理”专栏，以“明理之辨”研讨法律问题，以“明理之案”提出裁判观点，以“明理之研”展示调研成果。

今日推出明理之辨8·民法典视域下行政协议无效认定的裁判规则研究

2015年5月1日新行政诉讼法实施以来，围绕行政协议无效认定规则的争议一直存在。2019年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台，首次明确了行政协议无效的认定标准，即既适用行政法律规范，又适用民事法律规范。但争议仍未消弭，实践仍未统一。《民法典》对民事合同无效判断标准的修改，更使得行政协议无效的认定面临疑难。因此，有必要研究民事法律规范在行政协议无效认定中的适用，探索行政协议无效认定的裁判规则，为统一司法审查提供有效的实现路径。

一、行政法律规范与民事法律规范在行政协议无效认定中适用的现状分析

通过对近五年裁判文书样本进行统计分析，可以描绘出行政法律规范与民事法律规范在行政协议无效认定司法审查中的适用情况：

其一，行政法律规范与民事法律规范的适用模式不统一。一是单独适用行政法律规范或单独适用民事法律规范；二是以适用行政法律规范或民事法律规范为主，再以另一种法律规范予以补充；三是适用行政法律规范和民事法律规范并重。

其二，行政法律规范与民事法律规范的适用理由不明晰。当行政法律规范或民事法律规范在各自领域对相关内容的规制具有独特性和显著性时，法律条文的适用较为容易，但当行政法律规范与民事法律规范所规制的范围具有交叉重合时，对法条的适用则并不统一。

其三，行政法律规范与民事法律规范的适用标准不确定。一是法院对民事法律规范的适用具有隐藏性、补充性；二是法院对行政法律规范的适用具有倾向性。

二、行政协议无效认定中理论与实践维度的剖析

（一）理论观念的差异

尽管在现行行政诉讼制度中，对于适用民事法律规范已经形成了共识，但行政法官仍然存在适用行政法律规范解决行政协议效力争议的思维定式，以及难以清晰、准确适用民事法律规范的多重顾虑。

首先，民法学界与行政法学界对于行政协议的性质存在长期的争论。一些民法学者认为不存在行政协议，或者即使有行政属性的部分，但民事法律关系居于主导地位，应属于民事合同。而行政法学者一般承认行政协议的“两面性”，但又分为两种观点，一种认为合同只是形式和手段，行政协议的本质和目的就是行政关系，另一种则认为行政协议的特质是行政性要素与合同性要素并存，不应以公益目的排除私法适用。

其次，理论界与实务界对民事法律规范的适用存有不同的主张。一种观点认为仅适用行政法律规范即可，通过扩张解释“重大且明显违法”的情形涵摄所有的无效情形。另一种观点认为民事法律规范也应当适用，但就如何适用以及适用带来的后果存有分歧。

最后，民事审判与行政审判在判断合同无效上存在私法自治理念与依法行政理念的价值区别。按私法自治理念，判断民事合同无效的依据必须是违反了法律和行政法规的强制性规定，且限于效力性强制性规定，地方性法规、规章仅在符合限定条件时可以作为参考。按依法行政理念，行政协议的公权属性使其具有实现社会治理、维护公共利益的目的，协议内容不可由双方随意进行约定，即使达成合意也未必有效，违反地方性法规、规章，甚至是规范性文件，都会导致行政协议的无效。

（二）司法实践的困境

对于行政协议无效的审查，行政法律规范所表述的“重大且明显违法”与民事法律规范中合同无效判断规则之间存在交叉与区别，且仅以民事合同无效的判断标准来看，《合同法》第52条第5项（即《民法典》第153条第1款）“转介条款”的运用，也需要法官进行一定的法律解释和价值判断，难以统一裁量标准。

在如何区分效力性强制性规定与管理性强制性规定上，理论与实践均未形成统一的判断标准。民法上将强制性规定限定解释为“效力性强制性规定”，排除了管理性规定的适用，更大程度上限制了合同的无效。但对于行政协议的无效认定，存在着不对强制性规定再作区分和不扩大为与效力无关的管理性强制性规定两种审理思路。

在如何理解“重大且明显违法”的内涵与外延上，也存在与民事法律规范的规定不尽相同的地方。如对于欺诈、胁迫订立的合同，尽管《民法典》将其归之于可撤销合同，但实践中仍存在以“重大且明显违法”进行无效认定的案例。

三、行政协议无效认定规则的建构与展望

（一）行政协议无效认定的审查原则

对于行政协议的无效认定，单独或优先适用某种法律规范并不能完全契合行政协议的内涵属性，应该从整体性、融合性、适配性的角度进行综合衡量。

1.以适用行政法律规范为基本

行政协议作为行政机关管理职能从刚性向柔性、从管制型向服务型转化的具体形式，尽管在外观上由单方行政行为变为契约合同，但其本质属性仍是行政性，是行政机关实现行政执法目的之手段，另一方当事人基于政府的公信力天然的对协议内容具有信赖和期待。一旦行政机关的行为严重损害了权利人的权益、社会公益或法律秩序，违背了行政法律规范的立法精神和基本原则，则必然无效。

2.修正适用民事法律规范

民事合同无效必须是主体、意思表示、内容、程序等存在严重瑕疵或欠缺生效要件，使合同自始不发生效力。而行政协议中行政机关的主体资格有法律严格的规定，协议内容也不能由当事人随意约定，合同目的仅在于实现公共服务或社会公益，对于导致协议无效的法源范围也更广。故不能全部适用民事合同规范规避不合法性使行政协议有效，但也不能一味的扩大对“重大且明显违法”的解释，仍要依据契约属性进行审查，在不违反行政协议本质的条件下有限制的适用，使行政协议不完全趋向无效。因此，对于民事法律规范中合同无效的判断标准应进行一定的修正再引入适用。

（二）行政法律规范与民事法律规范的具体适用

从行政协议的特殊性角度，可考虑将《行政诉讼法》第75条、司法解释第99条以及《民法典》第144条、146条、153条和154条进行融合和修正，以此作为审查行政协议无效的依据。

第一，判断是否不具有主体资格。对于代表行政的一方，应审查是否属于明显不具有行政主体资格的情形，如本身不是行政主体，或行使了明显不属于该机关的职权，若该机关存在行政权行使的外观并行使了相应职权，但属于超越职权的情况，并不必然导致无效。对于协议的另一方当事人，应审查是否属于无民事行为能力人的情形。

第二，判断是否没有依据。主要审查事实和法律没有依据的部分。如果行政协议的主要内容存在事实不清、依据不足，或者减损权利、增加义务没有职权或法律依据，损害了行政相对人的合法权益，那么应确认无效。

第三，判断是否严重违反法定程序。一般违反法定程序并不会导致协议无效的法律后果。主要审查是否严重违反了土地出让程序、征收征用程序、农用地转用程序、审批程序、认定程序、评估程序等法定程序。

第四，判断形式、内容是否违法。一是“虚假意思表示”，如果行政机关为了确保执法进度或完成上级任务，与另一方当事人隐藏真实意思，作出虚假意思表示订立行政协议，该虚假行为导致协议无效。二是“恶意串通”，此种情形也多数存在于征收、拆迁等时间长、人数多的集体项目，如果行政机关与部分权利人或其他利益主体之间存在主观上的共同“恶意”，并实施了串通行为，以此实现不正当的目的，造成他人权益损害，应确认无效。三是“内容客观上不可能实施”，当出现因历史、环境等因素导致协议内容不能实施的客观情形，应属无效。四是“违反法律、行政法规的效力性强制性规定”，法官需要运用法律解释和自由裁量判定是否属于效力性强制性规定。

第五，判断是否未经补正或追认。主要审查具有授权或委托表象的行为实质。如行政机关超越职权、未经审批、未获授权签订行政协议，是否得到有权机关的追认或消灭了协议无效的要件。另一方当事人无权代理行为是否得到被代理人追认等，如果未经权利人追认，则协议无效。

第六，以判断是否属于其他“重大且明显违法”情形作为补充。当行政协议存在重大性及明显性因素的集合严重到任何一个理性人都能判断出来的违法程度，超越了法律容忍的限度，当然无效。《民法典》关于合同无效的规定所涉及的利益因素包含了“他人合法权益”和“公序良俗”，其与行政法上对行政协议无效的价值判断趋同。因此如果存在严重不当的违法行政行为和严重损害社会公益的合意内容，违反行政法基本原则、公序良俗原则等，则自始无效。

结语

我国行政协议制度的法治实践正逐步走向深入，对行政协议无效认定的裁判规则进行深入研究是司法实践的必然需求。本文分析了目前我国行政协议无效认定的裁判现状，从理论和实务的角度剖析问题的成因和特性，进而以民事法律规范的引入和适用为视角，构建行政协议无效认定的裁判规则，以期为行政协议无效认定提供操作指引。诚然，关于行政协议无效还有很多细节问题有待深入挖掘和研究，《民法典》对行政协议无效案件审理的影响也有待在司法实践中继续观察。

（本文由原作者根据在全国法院第三十三届学术讨论会上荣获二等奖的《民法典视域下行政协议无效认定的裁判规则研究——以96件行政判决书为样本》改写）